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【新修訂森林法系列解讀③】實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)管理 實(shí)現(xiàn)森林資源永續(xù)利用
信息來源：中國(guó)吉林森工集團(tuán)網(wǎng)站 發(fā)布日期：2020-01-15 瀏覽次數(shù)：3737次
分類經(jīng)營(yíng)管理制度是此次修法的重點(diǎn)，是貫穿森林法修改的一條主線，也是多年來林業(yè)改革發(fā)展取得的成熟可行經(jīng)驗(yàn)之一。
1995年，原國(guó)家體制改革委員會(huì)、林業(yè)部聯(lián)合頒布的《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》中提出“森林資源培育要按照森林的用途和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的劃定公益林和商品林，實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)，分類管理”。1999年，《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于開展全國(guó)森林分類區(qū)劃界定工作的通知》要求各地開展森林分類區(qū)劃工作。全國(guó)據(jù)此開展的首次森林分類區(qū)劃界定，為實(shí)施林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)和建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度打下了基礎(chǔ)。2003年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出：“實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理體制。將全國(guó)林業(yè)區(qū)分為公益林業(yè)和商品林業(yè)兩大類，分別采取不同的管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政策措施。”
1998年森林法修改時(shí)，對(duì)于分類經(jīng)營(yíng)管理制度是否在森林法中進(jìn)行規(guī)定，曾經(jīng)進(jìn)行過研究、討論。雖然原森林法沒有將“分類經(jīng)營(yíng)管理”作為基本制度寫入法律，但是通過設(shè)定森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，規(guī)定五大林種中的防護(hù)林和特種用途林與其他三類林種采取不同的采伐和流轉(zhuǎn)制度，已經(jīng)肯定了分類經(jīng)營(yíng)管理的理念和做法，為分類經(jīng)營(yíng)管理制度成熟后寫入法律留下了空間。
為充分發(fā)揮森林多種功能，滿足全社會(huì)的多元需求，提高管理效能，既考慮生態(tài)效益和林業(yè)發(fā)展，又考慮林農(nóng)權(quán)益和林區(qū)穩(wěn)定，本次森林法修訂在總結(jié)林業(yè)多年分類經(jīng)營(yíng)改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將“對(duì)公益林和商品林實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)管理”作為基本制度在“總則”中予以明確，對(duì)公益林和商品林確立不同的經(jīng)營(yíng)、管護(hù)制度，通過突出主導(dǎo)功能，發(fā)揮多種功能，實(shí)現(xiàn)森林資源科學(xué)經(jīng)營(yíng)、永續(xù)利用。
對(duì)于公益林，核心就是嚴(yán)格保護(hù)。本次修訂首先明確了公益林劃定的基本原則和范圍。以主導(dǎo)功能和生態(tài)區(qū)位為分類依據(jù)，規(guī)定將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林。實(shí)際工作中，根據(jù)國(guó)家林草局和財(cái)政部共同制定的《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》，開展了國(guó)家級(jí)公益林的劃定。在總結(jié)實(shí)踐中公益林劃定具體范圍、標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，新修訂的森林法規(guī)定重要江河源頭匯水區(qū)域，重要江河干流及支流兩岸、飲用水水源地保護(hù)區(qū)，重要濕地和重要水庫(kù)周圍等區(qū)域的林地和林地上的森林等，應(yīng)當(dāng)劃定為公益林。其次，建立了公益林的經(jīng)營(yíng)和管理制度。一是強(qiáng)調(diào)科學(xué)保護(hù)。嚴(yán)格保護(hù)公益林并非排斥科學(xué)經(jīng)營(yíng)，公益林中生態(tài)功能低下的低質(zhì)低效林，應(yīng)當(dāng)采取林分改造、森林撫育等措施，提高森林質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)功能。二是嚴(yán)格采伐管理。公益林以發(fā)揮生態(tài)效益為主，除因科研、防火、有害生物防治等特殊需要以外，只能進(jìn)行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐。三是規(guī)范合理利用。為了提高森林經(jīng)營(yíng)質(zhì)量，調(diào)動(dòng)公益林經(jīng)營(yíng)的積極性，在嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定、符合公益林生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求、不影響公益林生態(tài)功能、經(jīng)科學(xué)論證等前提下，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等。再次，加強(qiáng)對(duì)非國(guó)有公益林經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的保護(hù)。公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，會(huì)對(duì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利進(jìn)行一些限制。本次修訂在原森林法基礎(chǔ)上，特別規(guī)定公益林劃定涉及非國(guó)有林地的，應(yīng)當(dāng)與權(quán)利人簽訂書面協(xié)議，并給予合理補(bǔ)償。
對(duì)于商品林，核心是依法自主經(jīng)營(yíng)。本次修訂明確，未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬于商品林。規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展商品林，經(jīng)營(yíng)者在不破壞生態(tài)的前提下，依法享有自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，可以采取集約化的經(jīng)營(yíng)措施，提高經(jīng)濟(jì)效益。商品林也要兼顧生態(tài)效益，商品林可以采取包括皆伐在內(nèi)的采伐方式，但應(yīng)嚴(yán)格控制皆伐方式，按照規(guī)定完成更新造林。同時(shí)，針對(duì)實(shí)踐中一些不科學(xué)造林影響生態(tài)環(huán)境的情況，對(duì)發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林等提出了“在保障生態(tài)安全的前提下”的要求。
1995年，原國(guó)家體制改革委員會(huì)、林業(yè)部聯(lián)合頒布的《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》中提出“森林資源培育要按照森林的用途和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的劃定公益林和商品林，實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)，分類管理”。1999年，《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于開展全國(guó)森林分類區(qū)劃界定工作的通知》要求各地開展森林分類區(qū)劃工作。全國(guó)據(jù)此開展的首次森林分類區(qū)劃界定，為實(shí)施林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)和建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度打下了基礎(chǔ)。2003年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出：“實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理體制。將全國(guó)林業(yè)區(qū)分為公益林業(yè)和商品林業(yè)兩大類，分別采取不同的管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政策措施。”
1998年森林法修改時(shí)，對(duì)于分類經(jīng)營(yíng)管理制度是否在森林法中進(jìn)行規(guī)定，曾經(jīng)進(jìn)行過研究、討論。雖然原森林法沒有將“分類經(jīng)營(yíng)管理”作為基本制度寫入法律，但是通過設(shè)定森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，規(guī)定五大林種中的防護(hù)林和特種用途林與其他三類林種采取不同的采伐和流轉(zhuǎn)制度，已經(jīng)肯定了分類經(jīng)營(yíng)管理的理念和做法，為分類經(jīng)營(yíng)管理制度成熟后寫入法律留下了空間。
為充分發(fā)揮森林多種功能，滿足全社會(huì)的多元需求，提高管理效能，既考慮生態(tài)效益和林業(yè)發(fā)展，又考慮林農(nóng)權(quán)益和林區(qū)穩(wěn)定，本次森林法修訂在總結(jié)林業(yè)多年分類經(jīng)營(yíng)改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將“對(duì)公益林和商品林實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)管理”作為基本制度在“總則”中予以明確，對(duì)公益林和商品林確立不同的經(jīng)營(yíng)、管護(hù)制度，通過突出主導(dǎo)功能，發(fā)揮多種功能，實(shí)現(xiàn)森林資源科學(xué)經(jīng)營(yíng)、永續(xù)利用。
對(duì)于公益林，核心就是嚴(yán)格保護(hù)。本次修訂首先明確了公益林劃定的基本原則和范圍。以主導(dǎo)功能和生態(tài)區(qū)位為分類依據(jù)，規(guī)定將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林。實(shí)際工作中，根據(jù)國(guó)家林草局和財(cái)政部共同制定的《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》，開展了國(guó)家級(jí)公益林的劃定。在總結(jié)實(shí)踐中公益林劃定具體范圍、標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，新修訂的森林法規(guī)定重要江河源頭匯水區(qū)域，重要江河干流及支流兩岸、飲用水水源地保護(hù)區(qū)，重要濕地和重要水庫(kù)周圍等區(qū)域的林地和林地上的森林等，應(yīng)當(dāng)劃定為公益林。其次，建立了公益林的經(jīng)營(yíng)和管理制度。一是強(qiáng)調(diào)科學(xué)保護(hù)。嚴(yán)格保護(hù)公益林并非排斥科學(xué)經(jīng)營(yíng)，公益林中生態(tài)功能低下的低質(zhì)低效林，應(yīng)當(dāng)采取林分改造、森林撫育等措施，提高森林質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)功能。二是嚴(yán)格采伐管理。公益林以發(fā)揮生態(tài)效益為主，除因科研、防火、有害生物防治等特殊需要以外，只能進(jìn)行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐。三是規(guī)范合理利用。為了提高森林經(jīng)營(yíng)質(zhì)量，調(diào)動(dòng)公益林經(jīng)營(yíng)的積極性，在嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定、符合公益林生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求、不影響公益林生態(tài)功能、經(jīng)科學(xué)論證等前提下，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等。再次，加強(qiáng)對(duì)非國(guó)有公益林經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的保護(hù)。公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，會(huì)對(duì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利進(jìn)行一些限制。本次修訂在原森林法基礎(chǔ)上，特別規(guī)定公益林劃定涉及非國(guó)有林地的，應(yīng)當(dāng)與權(quán)利人簽訂書面協(xié)議，并給予合理補(bǔ)償。
對(duì)于商品林，核心是依法自主經(jīng)營(yíng)。本次修訂明確，未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬于商品林。規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展商品林，經(jīng)營(yíng)者在不破壞生態(tài)的前提下，依法享有自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，可以采取集約化的經(jīng)營(yíng)措施，提高經(jīng)濟(jì)效益。商品林也要兼顧生態(tài)效益，商品林可以采取包括皆伐在內(nèi)的采伐方式，但應(yīng)嚴(yán)格控制皆伐方式，按照規(guī)定完成更新造林。同時(shí)，針對(duì)實(shí)踐中一些不科學(xué)造林影響生態(tài)環(huán)境的情況，對(duì)發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林等提出了“在保障生態(tài)安全的前提下”的要求。
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